刘守英：城市形态的变化，要靠土地结构调整来推动

每经记者 余蕊均 吴林静每经编辑 杨欢

图片来源：摄图网

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中关于土地使用、规划、管理、改革等内容的提法，有14处之多，旨在推动构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。

“十四五”期间讨论城乡关系，核心应该是城市、城市延伸带和乡村三者之间的关系。城乡关系和发展模式发生变化的同时，会有一个重大变化，过去靠土地搞经济、作为经济动力源的模式肯定不行。

个人认为，整个“十四五”期间，土地制度的改革实际上发挥的是助推转型的作用，而不是经济发动机的作用，靠土地的配置、利用、政策和制度的改革，来促进包括城市形态、城市功能、城乡关系和乡村的变化转型，这应该是重点。

改革的核心就是要改变原来的思维——地只能用于城市，乡村没有任何用地的权利和空间。只有这些东西活了，围绕乡村的土地制度改革，包括宅基地、农地、建设用地这些改革才能够有需求。

应该说，“十四五”时期土地的矛盾在下降，土地制度的改革有很大余地，是改革的好时机。之前，忙着建设城市，忙着高速发展。现在，土地作为发动机的功能会发生改变，地方政府得想其他办法支撑当地经济发展。

这样一来，土地的供求关系、功能规划都在变化，“十四五”期间发展的方式都变了。

图片来源：摄图网

随着供需关系变化，“十四五”期间土地的重要性会下降，土地矛盾将没那么激化。一个社会从依赖土地转向创新，是现代化的根本标志。从动力来讲，如果还是靠土地发展，就麻烦了。

土地财政延续多年，有两个问题值得关注：

一是未来是否还有那么大的土地需求？房地产作为土地财政的重要来源，一时半会恐怕停不了，“十四五”期间还需要改动。但接下来，政府卖地的成本收益会发生变化，虽然卖地的总收入还会增加，因成本上升，收益会下降。

第二是附加在住房上的增值功能会下降。如果人们继续依靠房地产投资增值，城市就难以回归本质。人们没法喝点咖啡、看个画展，在一起聊聊天，做点事情，城市生活依旧是妈妈陪孩子去上课，爸爸努力工作挣钱，这不是一个正常的分工和生活。

其实我们可以看到，住房的投资特征已经发生了改变。如果只作为居住空间，代际变化是一个很重要的因素。上一代人除了买自己住的房子，还会买了儿子的，甚至为孙子买，这样就已经累积了家庭代际传递的房子。

年轻一辈再买房的动机，和上一代已经不同。从居住角度讲，新的需求主要是针对改善型住房，需要一个质量很高的房子。另一方面，一些社会性住宅，比如为农民入城以后提供居住权保障，也应该是下一步住房政策的方向。

所以，从投资的功能转向居住的功能，应该是接下来住房政策很重要的特征。这样一来，土地财政模式的源头就变了。政府靠出让土地使用权来获取土地收入的意愿就没那么强，发动机式的引擎作用也会减弱。

总的来说，土地作为发动机的功能会发生改变，这是“十四五”期间一个非常重大的变化。这里面，首先就是住房的资本化功能在下降，对土地的需求也在下降。同时，如果能把大量闲置的土地利用起来，将提供很大一块土地来源。

特别需要强调的一点是，大量的园区土地、工业占地，大量的市政基础设施占地，应该成为土地来源的重点，这些结构性的调整应该是改革的重点，而不是继续去征地、卖地。现有的土地已经足够，因为整个城市的骨架已经搭起来了。

图片来源：摄图网

土地的调整跟城市形态的调整，可能是整个“十四五”期间的重点。

中国未来的城乡关系实际上是三重关系，城市、城市延伸带和村庄这个链条之间的关系。城市要做的是调整升级它的内容，而真正发展的主要空间是在城乡延伸带。城市形态的变化，是要靠土地结构调整来推动的。

比如，工业占地那么高，大量市政基础设施的土地占比也很高，但是包括居住、生活、绿化等空间的占地比例又那么低。

要想整个城市的形态像个样，土地的结构就要调到正常形态。这里就需要很多政策跟进，怎么样把工业用地调整为其他用地，比如调整为居住型、社会型、产业企业升级型、绿化型等等，通过土地的结构优化来促进城市形态的改变。

我们看到，现在很多城市形态出问题，城市形态不正常，实际上是用地不正常。

第一点，是要加强市场化土地供应机制在土地配置中的作用。工业用地不按市场价供给，就会修建一大片园区。很多地方出现“鬼园区”，就是政策优惠“助推”了园区大力建设，不跟实际走、不按市场走。

基础设施的土地占比也是这样，低价征地、低成本供地，当然也存在着铺张浪费的现象。所以，想要用土地结构的变化来促进城市形态的改变，第一点就是加强土地的市场化配置。

第二点，政府规划在整个土地利用中的约束作用要增强。早前，整个规划的约束功能之所以弱，是因为没有规划到位。当土地市场机制开始起作用，整个规划同时也要加强约束。能做什么，不能做什么，应该是通过规划来做，不能再通过政府强制来做。

第三点，城市以外区域的土地保障要到位。我们原来的建设用地都配给了城市，接下来要考虑的，是城乡延伸带的土地怎么保障和供应，还有活态的村庄土地如何保障？

把乡村纳入城市体系，乡村形态的变化就属于都市圈范畴，这些城市以外区域的产业发展，都涉及到整个土地的供给变化，要保证乡村一定比例的建设用地。

所以，城乡空间的用地配置要发生重大变化，不能把地全部配置给城市，城市以外的区域应该也要保证适度的配置。

文|刘守英 作者系中国人民大学经济学院党委书记兼院长